江苏高院院长的立法建议

江苏高院院长的立法建议：

基于审判监督程序的特别救济性质，民事再审审查调解的设置应作必要限定。具体建议以下：一是明确人民法院审查民事申请再审案件，可以进行调解，具体条件参照民诉法调解和再审调解对生效裁判效率的设置；2是部分当事人达成调解协议，且该协议不伤害其他当事人合法权益的，可单独出具调解书；原生效裁判触及其他当事人的内容继续有效；三是对民事再审审查达成的调解书，当事人不得申请再审

□公丕祥

2008年4月1日《民事诉讼法》修正案的实行，实现了民事再审审查程序的法定化，在一定程度上减缓了“申述难”和“申请再审难”问题。随着民事申请再审案件“上提一级”管辖原则的确立，大量的申请再审案件进入高级人民法院和最高人民法院，给高级人民法院和最高人民法院带来空前的工作压力。在这1境况下，如果严格根据现行民事再审审查程序价值取向，只是简单回应当事人的再审申请是不是是得到支持，可以预见，大量讼争纠纷将会流入涉诉信访渠道，涉诉信访问题特别是进京访问题会日益突出，严重影响社会和谐稳定大局。因此，在修改现行民事诉讼法之际，有必要重新审视民事再审审查职能，从国家立法层面明确规定调解结案方式的纠纷解决机制。

增加调解结案方式是充分发挥 民事再审审查职能作用的必定要求

有别于一审、二审和申请再审受理案件阶段的立案审查，民事申请再审审查是对申请再审事由是不是是存在的审查。虽然从审查目的看，只关涉再审程序启动与否，但从审查方式和审查进程看，却事关原审讼争纠纷能否得到有效解决。在这1进程中，一方面，要妥善解决好当事人对生效裁判的种种质疑，尤其是申请再审事由其实不存在但原审裁判确有瑕疵的问题，有效解决纠纷；另一方面，要从当事人的质疑中全面总结、提炼原审裁判存在的问题，引导一审、二审裁判质量的逐步提高。因此，民事再审审查工作，不只是单纯的程序性审查工作，更主要的是以纠纷有效解决为核心的实体性审查工作，也是人民法院从案件实体审理上加强监督指导、加强审判管理的一项重要内容。

民事再审审查的职能应当涵括纠纷解决职能、监督指点职能和程序救济职能，其中，纠纷解决是基础、是核心、是关键。在民事诉讼法的修改进程中，从国家立法上增加调解结案方式，有利于将民诉法总则规定的诉讼调解原则和“调解优先、调判结合”的工作原则，在事关实体纠纷处理的民事再审审查程序阶段落到实处，弥补诉讼调解设置的法律空白；有利于彰显民事再审审查程序功能，既重视程序救济，又重视纠纷解决，使人民法院在这1程序阶段的化解矛盾纠纷工作，有法可依，有据可循，实现“案结事了”；还有利于进一步完善人民法院民事再审审查工作机制，设置专门审查机构，积极回应民事申请再审当事人的诉求，并以当事人的诉求为切入点，理清思路，创新举措，侧重从案件实体处理方面全面总结1、二审审判经验，提出有利于预防纠纷产生的意见、建议。

因此，增加调解方式结案，不但仅是结案方式的调解完善，而是消解民事再审审查现有程序设定职能与民事再审审查职能实际之间冲突的内在要求，是提高民事再审审查工作水平的必由之路。

调解结案方式的缺失阻碍了 民事再审审查工作的顺利展开

民诉法修正案实行近四年以来，各级人民法院通过增设机构、调配力量等举措，认真贯彻国家立法要求，保障当事人申请再审权，在依法裁定再审的同时，积极化解了大量矛盾纠纷。

以江苏高院为例，2009年至2011年，江苏高院共审结民事申请再审案件4496件，其中调解撤诉1102件，近四分之一的案件通过做调解工作得以彻底解决，创设了“带案下访”、“巡回调解”等致力于矛盾纠纷完全化解的司法方式方法。

囿于调解结案方式的立法缺失，一方面，当事人不信任法院的调解，加大了矛盾纠纷调解难度；另一方面，现有达成和解协议后先裁定提审再出具调解书的应对举措，客观上又增加了当事人的诉讼负担，浪费了有限的司法资源。这在一定程度上阻碍了民事再审审查工作的顺利展开。

归结起来主要有以下3种情形：1是一些民事申请再审案件当事人达成和解协议后，为确保和解协议能够实行，要求人民法院以民事调解书的情势确认和解协议的内容，但现行民诉法规定的民事申请再审案件结案方式只有两种选择，要末裁定驳回，要末裁定再审。对上述情况，人民法院没法直接出具调解书；2是针对以上情况，司法实践中，对当事人达成和解要求出具调解书的，采取先裁定提审再出具调解书的方式，以解决法律规定与实践需要的冲突。此类提审有两种情形，一种是符合再审事由当事人达成调解协议而再审；另一种是案件确有瑕疵当事人达成调解协议，但不具有民诉法规定的再审事由，后一种情形的提审明显缺少相应法律依据。此类提审，既增加了当事人诉讼负担，占用有限的司法资源，又增加诉讼风险，当事人可能在收到再审裁定后又拒签调解书，从而影响裁判的权威性和严肃性；3是一些民事申请再审案件有数名申请再审人或被申请再审人，其中有部份当事人达成和解的，人民法院难以出具调解书；即使先裁定提审再就已和解的部份出具调解书，该调解书与原生效裁判书的效力如何肯定也缺少相应法律规定。

修改民事再审审查程序 增加调解结案方式的法理基础和具体建议

民事再审审查程序能否增加调解结案方式，从法理上主要触及民事再审审查调解工作与原生效裁判效率问题的处理。如前所述，结合通说我国审判监督程序作三阶划分来看，即申请再审立案受理对照法定情势要件的审查为一阶，对申请再审理由是否是存在的实质审查为2阶，裁定再审后对原审讼争纠纷重新审理为3阶，民事再审审查工作在很大程度上关涉到案件实体的处理，只不过这类处理，鉴于原生效裁判的存在，人民法院无权对原讼争纠纷另行主动作出裁定或判决。

但是，根据民诉法总则第13条规定的民事诉讼“当事人意思自治”原则，当事人有权在法律规定的范围内处罚自己的民事权利和诉讼权利。如实行程序中实行和解的规定，就是在生效裁判已然存在的情况下允许当事人协议变更生效裁判肯定的权利和义务。与此同理，民事再审审查阶段，当事人也有达成和解协议变更原生效裁判肯定的权利和义务的诉讼权利。在这种情况下，根据民诉法总则第9条规定的诉讼调解原则和“调解优先、调判结合”的司法工作原则，人民法院有义务做好调解工作。

需要注意的是，与不否认生效裁判正确性为条件达成的履行和解不同，这种情况下人民法院主持调解达成和解协议，是基于当事人对生效裁判正确性有所质疑的情况，根据“当事人意思自治”原则对原讼争纠纷的特别处理，依照“一事不再理”的诉讼原则，该调解一旦确认显然不应当具有回复性。与再审程序启动后的再审调解相比较，民事再审审查调解缺少的是“中断原判决的实行”这1条件。如前分析，这1条件的缺失其实不影响“当事人意思自治”原则的实现。如当事人就原生效裁判全部讼争纠纷达成协议，该阶段的调解可以视为再审调解的特别前置；如部分讼争纠纷达成协议，可从程序设置上作特别设定。另外，现行“先裁定再审再出具调解书”或“移送实行作实行和解处理”的做法，明显又有违民事诉讼“两便”原则。

综上，民事再审审查程序增加调解结案方式，有其法理基础，与生效裁判的效率并没有诉讼法理上的冲突。基于审判监督程序的特别救济性质，民事再审审查调解的设置应作必要限定。具体建议以下：1是明确人民法院审查民事申请再审案件，可以进行调解，具体条件参照民诉法调解和再审调解对生效裁判效率的设置。；是部分当事人达成调解协议，且该协议不伤害其他当事人合法权益的，可单独出具调解书；原生效裁判触及其他当事人的内容继续有效；3是对民事再审审查达成的调解书，当事人不得申请再审。(公丕祥，法学博士。现任江苏省高级人民法院院长、党组书记，二级大法官)