韩国经济增长换挡期养老金制度的改革

韩国经济增长换挡期养老金制度的改革

来源：中国社会报

乔俊峰

公共养老金制度改革目标：分配公平性与运行可持续性

强化养老金制度的分配公平性有利于提升贫困救济能力和缩小贫富差距。但是分配公平是建立在制度运行可持续性的基础之上，养老金制度的有效运行包括制度收入能力增强、支出调理机制灵活和管理水平高效率等三个方面内容，若丧失了制度运行的可持续性，分配公平性也就没法有效实现。

伴随着经济增长率放缓和人口结构变化，养老金不可持续性风险就转化为国家层面的财政风险。如果不能积极应对养老金不可延续风险转化的财政风险，就会继续散布为全部经济系统性风险，无疑会对已缺少活力的经济造成巨大冲击。因此应该积极保持养老金的可持续性，化解由此产生的财政风险乃至是经济风险，实现经济的稳定增长和全体公民的养老保障。同时如果仅仅追求可持续性单一目标，必然会使得国民年金制度偏离社会共济的轨道，失去社会公平这1本质目标。当国民年金制度遭遇人口老龄化以及经济下行时，调和好公平和可持续性两大目标不仅对该制度本身具有重要意义，同时对宏观经济实现稳定增长也有重大影响。

由于20世纪年代以经济增长为目标，韩国用于社会保障的开支较低，常常较少顾及社会不平等现象造成的负面影响，养老也主要以家庭养老为主。公共养老金最初的适用对象主要是公务员、军人和私立学校教职员等特殊职业年金，这致使养老金制度的收入再分配效应较低。20世纪80年代末期政府才开始重视公共养老保障制度建设。1997年亚洲金融危机致使经济增长放缓，现有的养老保险政策不能有效地消除不平等和贫困问题，贫富差距扩大成为社会不稳定的重要因素。针对经济增长下行、人口结构老龄化加快、劳动就业市场结构非正规化和收入分配差距不断拉大等问题，韩国分别在1998年和2007年进行了两次重大的国民年金制度改革，协调分配公平性和运行可持续性两大目标。

公共养老金制度改革内容

1是推动国民年金的全民化和基础养老金制度，提升社会公平。为了缩小贫富差距和增强公共养老金制度的公平性，韩国政府在1998年进行了国民年金的全民化改革，在2007年为老年人构建了基础养老金制度。

推动国民年金的全民化，提高代内与代际公平。1986年颁布的《国民年金法》自1988年实行以来其适用对象就不断扩大，从最初的只适用于10人以上的企业职工，到1992年扩大到适用于5人以上的企业劳动者，再到1995年扩大到农渔民。然而即便在国民年金适用范围不断扩大的情况下，依然有一些公民被排除在年金范围以外。特别是随着经济增长下滑和劳动力就业结构变化，国民年金的覆盖面依然较窄。同时在这个时期，韩国老年人口的赡养率和国民年金参保率都不是很高，因此，韩国在此阶段改革更加重视加快提高国民年金参保率，国民年金的覆盖面不断扩大，直到2006年扩大到1人以上企业职工和非正式职工。通过扩大制度的覆盖面，韩国政府将正式和非正式职工统一在一个制度框架下，应对人口环境、经济环境、劳动力市场和收入分配格局变化所致使的老龄、失业和贫困风险，通过一个再分配功能较强的养老金制度提高代内与代际公平。

建立基础养老金制度，减缓老年人贫困。消除老年贫困和缩小贫富差距是国民年金制度设立的初衷。但在国民年金的初设期，韩国老年人比例只有5%，且平均预期寿命到达70岁，当时人们并未过度关注养老问题。随着人口结构转变和传统家庭养老模式的衰减，老年人养老问题在韩国日趋突出。由于国民年金的限制性标准，韩国超过一半的老年人没法享受国民年金，这使得大量韩国老年人堕入贫困。为了保障低收入老年人的基本生活，韩国在2007年正式建立了基础养老金制度，为年龄在65岁以上并且收入低于规定标准的70%的老年人提供基本的生活保障。通过基础养老金制度的实行

2是实行国民年金的参数改革和基金制改革，提高国民年金运行可持续性。为了应对韩国人口老龄化的日趋加重和预算平衡能力的减弱，韩国政府对养老保险体系进行参数改革和基金制改革。

实施制度参数改革，完善抵抗人口老龄化的自动平衡机制。韩国《国民年金法》最初规定，韩国国民年金参与者的初始缴费比例为3%，以后每5年提高3个百分点直至到达9%的缴费比例，投保20年便可取得全额年金，投保40年的平均收入替代率将到达70%。韩国的低缴率-高收益结构是在经济增长和老人抚养率不会急剧上升的条件下设计的。在经济高速增长时期，低缴率-高收益有其存在的现实条件，但经济转入中低增长时期，继续实行低缴率-高收益必定带来不可持续性。为了应对国民年金不平衡的收支结构，韩国对养老金替换率进行了调剂。2007年政府将投保40年的年金受益人的平均替换率从70%下降到50%，以后每一年以0.5%递减，计划2028年前调剂到40%。在缴费比率上，由于职工对提高缴存比例比较敏感，韩国政府没有改变9%的缴费比例。但是对农渔民的缴费比例进行了调剂，2000年农渔民的缴费比例为4%，但是以后每一年将会增加一个百分点，到2005年增加到9%的水平。

调剂国民年金最低领取年龄，应对国民年金财务不可延续风险。韩国国民年金初始的缴费率以及替换率是根据当时人们的预期寿命水平制定的，随着人们预期寿命不断增加，必将造成年金领取者缴费时间相对较短而退休后年金领取时间相对较长的不平衡结构。这类不平衡的缴费和领取国民年金年限将会造成国民年金收支出现赤字，其本身可持续性难以为继。为了应对最低领取年龄标准过早对年金财务造成的不可延续风险，韩国制定了在年间逐步推延退休年龄计划，调整国民年金最低领取年龄。从2013年开始在现有60岁最低领取年龄的基础之上，以5年为一个周期，每期将最低领取年龄在原有基础之上提高一年，直到2033年到达65岁的标准。

改善年金基金运营，提高国民年金运行可持续性。韩国国民年金具有不完全积累性质，保持长时间稳定的投资回报率有助于实现运行可持续性。在1998年之前国民年金是由财政部来直接管理，同时由于公共资本管理基金中存在强迫存款制度，国民年金投资收益率相对进行其他金融投资的收益率较低。在1998年国民年金制度改革中，韩国废除了公共资本管理基金中的强迫存款制度，肯定卫生福利部作为国民年金主管机构；同时成立国民年金基金管理中心，专门进行国民年金投资。国民年金基金管理中心成立以来积极进行国内外各种金融领域的投资，通过扩大投资范围实现投资风险分散化，国民年金的投资收益率有了很大程度的增加。

公共养老金制度改革成效

通过改革，韩国在公平和可持续性两大目标之间实现了较好的平衡。建立基础养老金制度和修订《国民年金法》的适用对象，使得国民年金真正实现了全民化，全部公民均可以享受年金制度带来的收益。通过调剂缴存收益比例和提高年金领取的最低年龄标准，解决了由于制度设计之初内在的不平衡所带来的不可持续性风险。同时独立、科学的基金管理也使得年金盈余收益有了较大幅度的提高，并进一步下降了年金不可持续性风险。经过近年来的养老金制度改革，韩国国民年金的缴费人数迅速增加，1999年只有1626.2万人，2013年已到达2074.5万人。领取养老金的人数也迅速增加，2008年65岁以上老人共有人，领取基础养老金的人数为人，受益率到达57.2%。到了2013年65岁以上老人共有人，领取基础养老金的人数为人，受益率提高到64.7%。韩国公共养老金制度改革不但注重其对退休者的保障功能和在福利分配上的公平性，还重视其经济功能，根据宏观经济环境的变化，对养老保险体系的参数和结构进行调剂，努力下降其对经济增长的负面影响，起到了社会托底作用。

（作者单位：河南师范大学商学院）