关于规范加强各级文物行政管理机构的提案

关于规范加强各级文物行政管理机构的提案

随着我国经济社会的快速发展，文物保护工作愈来愈遭到全社会的关注和支持，文物事业在国家和社会发展大局中的地位和作用日益凸显。近年来，习近平总书记站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，对推动中华优秀传统文化传承和创新发表了一系列重要论述，多次就加强文物保护作出重要指导和指示，充分体现出对中华优秀传统文化的高度自觉和对文物工作的高度重视。因而可知，文物事业正面临难得的发展机遇，同时也面临提升能力建设的紧急要求。

1是文物总量大幅增加，保护任务日益沉重，管理要求更加严格。经过第三次全国文物普查，我国不可移动文物数量从上世纪80年代的20余万处增加至76.7万处，几近翻了两番；世界文化遗产、国家历史文化名城从无到有，快速增长。其中世界遗产总数到达47项，位居世界第二，国家历史文化名城总数到达125座；全国重点文物保护单位从2006年的2352处，增加到2013年的4296处，几近增加了1倍。

2是我国人均收入超过5000美元后，社会公众文化需求出现爆发式增长，广大民众对文物博物馆提供文化产品、提高展现开放和社会服务质量的要求日益迫切。全国博物馆总数从改革开放之初的349座发展到4165座。全国免费开放博物馆到达2780余座，每一年接待观众由免费开放前的1.5亿人次，增加到目前的6.38亿人次。全国博物馆馆藏文物数量达到3840万件（套）。文物拍卖企业从无到有，到达402家，文物收藏爱好者逾千万。

3是文物保护经费投入大幅增加，人才需求与管理任务延续加大。全国公共财政文物支出由2002年的26.99亿元增加到2013年的267.1亿元；中央财政文物保护专项资金由2002年的5.63亿元增加到2011年的98.9亿元，增长近17倍。文物保护工程项目、科技保护项目、博物馆摆设展览、经费预算管理等各类专业人才需求急剧增长。

4是文物安全形势依然严峻，文物行政执法任务艰巨。第三次全国文物普查结果显示，由于人为破坏和自然损毁缘由，23年间我国约有4.4万处登记不可移动文物消失，年均消失约2000处。2014年，国家文物局对100个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字，国家文物局选择10个县区，用卫星和其他手段进行复核，根据新华社核算，如以这10个县区的文物消失速率折算到全国，大约一年全国就有上万处不可移动文物消失。

面对日趋艰巨和沉重的文物保护任务和社会需求，需要及时健全文物保护机构，提高管理水平，才能使文物保护事业取得可持续发展。但是，目前文物行政管理机构建设仍存在一些突出问题。

一是省、市、县文物行政管理部门普遍不健全，《文物保护法》所规定的县级以上地方政府文物行政管理部门负责辖区文物保护管理的得不到落实。全国70%以上省级文物行政部门管理层级不统一，或内设机构不健全，或行政职责不明晰。全国75%以上市、县政府未设置文物行政机构。同时，除极少城市外，绝大多数被列为国家历史文化名城、文物资源特别丰富的副省级城市、省会城市均未设立相应级别的文物行政部门，远远不能适应文物保护管理工作的需要。

2是文物行政管理部门编制严重不足，与法律赋予的沉重而艰巨的行政职责极不相称。在31个省（区、市）文物局中，河北、江苏等8个省（区、市）为参公管理事业单位；上海、安徽等15个省分内设机构不足4个；天津、内蒙古等4个省份人员编制不足10名。大多数省级文物行政部门编制异常紧缺，连最基本的日常工作都难以为继。全国45%以上的市、县，包括一些文物资源十分丰富的市、县无文物行政管理机构。

3是文物行政管理部门执法机构不健全。文物执法主体应是各级文物行政管理部门，但是目前各地文物部门执法无权、队伍薄弱、地位羸弱的状态普遍存在，致使基层文物部门执法难以到位。全国31个省、自治区和直辖市中，仅北京、浙江和新疆3地设有专门的省级文物行政执法机构，专门设有文物执法处室的唯一16个省分；地市和县一级，多已实行政府职能部门合并改革，在文化、、广电行政执法得以加强的情况下，文物执法反而有被弱化的趋势。

4是法人违法情况相当严重。相对个体犯法来讲，法人违法尤其是政府法人违法的破坏性极强，在行政指令和商业利益的驱动下，文物往往会遭到毁灭性的破坏，很多违法工程在政府其他部门的审批下 一路绿灯 ，但是根本不依法征求文物部门的意见，造成拙劣的社会影响。一些官员直接干涉、阻挠文物执法。同时，一些勇于向上级反应当地文物破坏案件的基层文物保护人员，遭到批评打压，有的被调离岗位，有的被停止职务。

在城市化快速发展的情势下，切实加强文化遗产保护的关键，在于建立坚强有力的执法体系。习近平总书记关于保护历史文物的一系列重要论述产生了强烈反响，在国家将文物保护工作提升到史无前例高度的情况下，建立健全文物执法体系的时机已成熟，迫切需要提升文物行政部门在各级政府中的应有地位，建立一套完备有效、上通下达的文物执法体系，这项工作目前乃至比加大资金投入更加紧急和重要。

为此建议：各级政府及机构编制管理部门针对当前文物工作面临的新形势、新任务，和文物行政部门机构编制不健全、不规范等突出问题，由中央机构编制管理部门研究制定省级和市、县级文物行政机构设置方案，建议省级文物机构参照国家文物行政管理机构统一规范设立；市、县级文物行政管理机构根据文物博物馆等资源情况规范设立；应就上述文物行政管理机构建设工作组织深入调研，采取有效措施，切实加强各级文物行政机构建设。

具体建议：

1是鉴于目前文物保护对象迅速增加，文物保护范围大幅扩大，文物保护种别不断丰富，应相应增加各级文物行政管理机构的人员编制。

2是鉴于目前文物执法环境日趋复杂，文物部门与相干机构和地区调和中缺少话语权，应提升各级文物管理部门在同级政府中的行政级别。

3是鉴于全国各地文化遗产资源的丰富性和散布区域的广泛性，健全各级文物管理机构，应要求县级以上地方政府必须设立文物行政管理机构。

4是鉴于历史文化名城的文物遗存极为丰富，保护任务极为艰巨，文物保护应重点加强，国家级历史文化名城应设立独立的文物管理部门。

5是鉴于目前破坏文物的案件多数为法人违法，建议建立全国文物执法垂直管理体系或设立直属的督查派出机构，加强行政执法的力度，减少相干干扰。

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